九三学社广州市委员会

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关于全方位构筑极端气候防御体系多维度推进安全韧性城市建设的提案

情况分析
国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要首次将韧性城市建设理念纳入国家战略规划，旨在提升我国现代城市风险防控能力。广州市“十四五”规划和2035年远景目标纲要进一步提出构筑更具韧性的安全防护设施，坚持安全发展理念，巩固防洪排涝工程体系，推进海绵城市建设，完善人防工程、应急避护、公共消防设施，提升城市综合防护实力与急救抗灾能力，推动建设安全韧性城市。
安全韧性城市建设尚处于起步阶段，全国各个城市都在积极探索和发展，广州作为一座超大型国家中心城市，地处珠江三角洲，属亚热带季风气候，区域内河网密布，台风暴雨等自然灾害频发，内涝问题突出，如何构筑极端天气防御体系，提高灾害承载能力，减少灾难损失，为全省韧性城市建设提供应用示范，成为了当下城市现代化治理的重要课题。
在极端天气条件下，灾害通常伴随多灾种耦合的显著特性，而应对城市安全问题的举措往往聚焦在专业领域和单灾种，未能实现对灾害的体系化应对处理，从广州近年来连续发生了“2014.5.23”“2017.5.7”“2018.6.8”“2019.6.13”“2020.5.22”和“2020.6.7”等多场特大暴雨暴露出来的问题，让我们看到原来我们生活的城市还存在短板和弱项。主要问题包括：
一、城市综合防灾规划明显存在着一些不足，事权没有厘清，责任主体不大明确，部门协同性和公众参与性比较差。
二、规划预计不足，没有为超标准极端天气预留出路，城市极端灾害天气应对韧性不足，无法满足新时期城市可持续、高质量的发展要求。
三、应急管理体系基础仍然存在条块分离、联动受限，应急机构建设和人员配备不到位，应急救援队伍专业知识储备尚欠缺。
四、普通公众应急避险的常识、安全逃生意识以及自救互救技能等知识经验缺乏，应对极端天气能力比较弱。
五、城市风险治理信息技术运用尚在初级阶段，智能化应用场景和数据共享机制不健全。
具体建议
一、推动多层级协同的韧性城市建设
坚持树立流域治理和洪涝共治的整体观念，统筹海绵、小排水系统和大排水系统三大要素，构建“上－中－下、地－管－河、表－浅－深”多维共治体系，通过流域各维度充分挖潜、分散布局、联动累加，形成合力，共同消减城市洪涝径流。具体做法一是新建水库或水库挖潜用于拦蓄山洪；二是把湿地公园改造为蓄滞洪区；三是对河道进行清障、疏浚、拓宽，增强行洪能力四是城市管网扩容，增强排水能力；五是建设蓄水池或利用下凹式广场，实现削峰、错峰功能等。
另外，道路交通、园林绿地、地下空间、城镇竖向、管线综合等城市建设项目规划要优先满足防洪排涝规划需要，建设实施前需进行洪涝安全评估，明确防洪排涝措施。
二、适度冗余的城市安全防灾设施建设
城市安全防灾设施建设，特别是新城新区的规划建设必须树立战略冗余观念，应考虑适度提高建设标准，通过预留预控防护空间、雨洪空间、减灾空间，降低城市密度和城市暴露度，提升城市防御水平。同时，提高城市通讯系统冗余度，在灾害发生时，保证快速救援通信渠道畅通，郑州暴雨中地铁里及时传出的求救信号为减少人员损失起到了重要作用。
三、构建韧性城市安全防灾的协调运作机制
城市安全防灾是一个系统工程，要从经济、社会、生态、城建等多角度融入韧性城市理念，实现跨部门、跨层级、跨地域、跨领域综合治理，打破旧的各自为政和条块分割格局，建立统一高效防灾救灾应急管理体系，明确职责分工，强化合作机制，细化任务清单，建立信息平台，发挥基层力量，动员社会组织和居民积极配合参与，共同构筑一个可持续、有韧性的城市防御体系。
制定《极端气候压力下的韧性城市重大灾害预防指南》，提升城市防灾能力和承压能力。同时，制定年度行动计划，细化各应急管理主体在应急中的职责清单与合作机制，资源要向基层倾斜，提升基层应对风险的能力，积极动员社会组织和居民参与风险防控。
四、推进监测预警体系建设
对全市自然灾害风险点做到一张图感知、一本账管理，从“防、管、控、应”四个维度入手，探索完善全灾种、全领域、全方位、全过程的灾害事故监测预警体系。气象、应急部门围绕“灾前、临灾、灾中、灾后”关键时间节点，创建“31631”服务模式，即：提前3天定量预测过程风雨，提前1天预报风雨落区和影响时段，提前6小时定位高风险区，提前3小时分区预警，提前1小时发布精细到街道的定量预报。应急保障体系将依据“31631”预报进行快速反应并采取恰当而坚决的措施，迅速摆脱危机，尽快恢复正常秩序，全面提升快速处置联动水平和实战能力。
五、建设基于CIM基础平台的城市应急管理应用
城市应急管理系统应基于城市信息模型（CIM）基础平台,建立一种全天候的综合危机预警与应对指挥系统。通过灾害本身对土地利用造成的关键边界、空间形态、影响范围等方面研究分析，建立相应防灾规划、安全管理、决策部署等综合数据库，并制定相应应急救援预案。预案的内容主要包括：对紧急情况或城市灾害的预测、辨识、评价；对人员、物资和救援设施等资源的确认和准备；指导建立现场内外合理有效的应急组织；设计应急行动战术；制定城市灾害后的现场清除、整理及恢复等步骤；城市安全防灾的应急培训和演习等。
六、提高韧性城市建设的公众参与度
加强公众防灾减灾安全意识和危机意识教育，建立完善的城市居民安全教育体系。对城市公众积极开展防灾减灾安全意识和危机意识的教育，一方面，可以使公众了解各类城市灾害发生的规律和过程，掌握一定的自我保护的方法，提高公众对突发事件的防御能力，降低灾害损失的程度；另一方面，使公众能够做到临危不乱，听从指挥，并积极参加救灾行动。同时，以物业为主的行业协会制作应急预案作业指导书，包括对物业小区的防汛、防台风等作业指导，做好公共指引和公共宣传，让每个人都知道自己应该怎么做。
七、探索灾害救助保险分担机制
实施巨灾保险制度，探索灾害救助保险分担机制。每年使用市财政资金向商业保险公司购买“巨灾保险”产品，保障全市灾害救助。同时，提高“见义勇为”救灾人员人身伤亡救助标准。