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推进我市地下空间信息化智能管理的建议

    地下空间是城市发展的战略性空间,是一种新型的国土资源。东京、首尔、香港等城市的实践表明,开发利用地下空间,是引导人车立体分流、减少环境污染、改进城市生态的有效途径。可以预计,未来广州将有两张地图,一张描绘地上空间,一张描述地下空间。
  进入二十一世纪,广州市地下空间开发快速增长,体系不断完善,地下空间开发总体规模和速度居国内同类城市前列,对提高城市空间容量、缓解交通、保护地面环境做出了重要贡献。广州市的现代城市地下空间开发利用与国内大多数城市一样起源于上世纪 60 年代的大规模人防工程建设,功能单一,规模较小。进入上世纪90年代起,广州开始了新一轮的以轨道交通建设为推动力的城市地下空间开发利用,地下空间开发呈现出三大特点:
    一是开发功能不断拓展,从早期单一的人防功能拓展到商业、城市交通、市政管线、仓储、工厂等多种功能,出现了大型地下商业街和地下城市综合体项目;
    二是单个项目开发规模不断扩大,自上世纪90年代末期成功开发了8000 m2的地下商业街“流行前线”后,地下空间项目的最大规模不断刷新,2011 年投入使用的花城广场地下城市综合体面积已达到32万m2;
    三是分布范围不断扩张,从早期在城市中心区少数重要节点小规模开发,发展到如今基本形成依托城市轨道交通线网发展的“点轴式”分布地下空间结构体系。广州地下空间开发建设已迈入大规模发展的新阶段,并将继续朝规模化、深层化、综合化、集约化方向迅速发展。
    但与当前大规模开发利用城市地下空间的需求极不相符的是,地下空间信息存在家底不清,信息管理缺乏系统性、整体性,缺乏统一的数据标准、缺乏数据动态更新等问题。

    一、广州市地下空间信息管理存在的问题
    1.地下空间数据库建设尚未完成,地下空间家底不清
    长期以来,尽管我市完成了主城区地下管线普查和一定数量的地下建筑物及地铁、人防工程验收测量,但地下空间“家底不清”及“管理欠账”的问题依然突出,已不能满足我市地下空间统一规划、合理开发和科学化管理、防灾救灾与可持续发展的需要。目前而言,我市规划、国土、人防、市政管理部门等所掌握的相关地下空间设施资料非常不全面,尤其是广州市全市域的地下空间资料十分缺乏,并且现有资料大多都是图纸资料,尤其是工程图和设计图纸档案的数量比较大,而且有些档案历史悠久,无法为广州市城市规划管理提供详实可靠、灵活方便的数据分析依据,不利于广州市地下空间规划信息化管理工作的开展实施。
    广州市自2012年开展地下空间普查测绘工作,截止2016年共完成中心城区175.5平方公里范围内的地下空间设施普查工作。已完成地下空间普查的面积不足广州市建成区面积的15%(截止2015年底广州市建成区面积为1237.25平方公里),广州市地下空间设施数据库仅具雏形,离完善尚有较大距离。
   
2.专业管理部门基础信息缺乏整合,信息共享程度低,统筹管理基础不足
    广州市地下空间开发利用相关行政管理机构条块分割的设置特点,造成专业管理部门的基础资料均自成体系,职能部门之间缺乏信息共享与协调机制的问题。例如民防、建设、市政、环保、电力、煤气、交通、电信等部门各自依职能对地下工程、人防设施、地下过街交通设施、地下敷设的各类管线等进行管理,由于没有统筹安排,没有信息共享机制和技术平台,统筹管理基础的不足,致使开发部门难以全面了解城市地下空间现状,地下空间开发与城市建设脱节,道路“拉链”工程屡见不鲜,甚至还带来地下水位降低、地面沉降、地下水污染等危及人身健康和安全的严重问题。
    3.尚未建立可应用于地下空间规划、设计、建设、管理等各方面的数据标准
    地下空间的开发利用和管理不仅涉及地下空间规划、设计、建设等方面,而且涉及工商、物业等专业管理。利益相关方对数据的要求也不相同。广州市地下空间数据库的建设必须能满足利益相关方的需求才能得到有效利用,进而有效支撑广州市的城市建设。目前的广州市地下空间数据库仅从规划管理的角度出发建设的,数据是否满足其他利益相关方的要求尚待检验。
    4.缺乏地下空间数据的动态更新机制
    没有动态更新,地下空间数据就不具有现势性。地下空间数据的动态更新是地下空间数据能否满足各方需要的根本保证。目前广州市地下空间数据库的建设尚未完成,动态更新也就无从谈起。

    二、造成目前现状的原因
    1.对地下空间资源的重要性认识不够
    由于对地下空间这一城市重要资源认识上的不同,导致重视程度不同。地下空间开发利用除轨道交通需求外,很多时候没有受到应有的重视,许多重要区域如新城新区建设、城市更新、街区改造、绿地和广场建设等没有进行地上、地下空间的一体化综合开发,忽视土地内部潜力挖掘、导致土地集约利用功能不明显,土地能效低下。此外,深层地下空间的开发利用也严重不足。
   
2.管理部门配置不合理,缺乏强有力的牵头部门
    我国行政管理体制机构设置实行的是分门别类、行业独立、各司其职,从中央到地方纵向配置的结构模式。而地下空间开发利用因工程复杂、类型多、专业性和系统性强,涉及行政管理部门繁多,据初步统计,广州的地下空间管理涉及的部门就有规划、建设、国土、房管、民防、城管、市政、交通、消防、环保、电力、煤气、电信、防灾、应急等十余个之多。由于没有统筹安排,没有信息共享机制和技术平台,统筹管理基础的不足,致使开发部门难以全面了解城市地下空间现状,地下空间开发与城市建设脱节,道路“拉链”工程屡见不鲜,甚至还带来地下水位降低、地面沉降、地下水污染等危及人身健康和安全的严重问题。

    三、关于加快推进广州市地下管线智能化管理的几点建议
    广州市地下空间智能化管理建设是一项复杂的系统工程,需要加强顶层设计、总体部署、分步实施,循序渐进。当前应主要抓好以下几项工作:
   
1、加强顶层设计和总体部署
    一是明确“大集中、大共享”的建设思路,把“广州市地下空间信息资源”建设成为市政府统一的信息管理共享平台,为政府、社会和公众提供优质服务。通过虚拟空间分配、远程共享利用等途径,实现资源大集中、大整合,为广州城市精细化管理提供精准数据支撑;
    二是确立现阶段广州市地下空间信息智能化建设的目标与任务,明确相关部门责任与权力,确立相关主导部门,成立广州市地下空间信息统一管理专门机构,实现信息提供与信息共享相结合,信息共享与信息安全相结合,信息共享与信息利用相结合;
    三是进行政策层面顶层设计,规范地下空间信息资源相关政策、规范,统一社会认知,形成广泛共识,明确地下空间信息资源建设的广度与深度,做好建设规划,将信息资源建设与社会资源投入、社会产出相结合,实现经济社会效益最大化;
    四是加大整体部署力度,统一口径,在摸清现有地下空间数据资源基础上,尽快开展相关项目立项工作。通过立项,明确项目的承办单位、实施方案与工作计划、资金安排等,作为项目的实施依据,才能有效开展相关工作。
   
2、加大组织领导力度
    广州市地下空间智能化管理建设工作是一项复杂的系统工程,相关权属单位众多,迫切需要成立由广泛参与的领导、协调、实施机构。
    一是建议在市政府层面成立项目工作领导小组(办公室设在市国规委),由市领导挂帅,市国规委、市建委、相关地下空间权属单位等广泛参与,负责协调解决项目建设过程中出现的各种重大问题,对项目建设进行监督管理。
    二是由市国规委分管领导牵头,成立常设协调机构(项目工作组),统一思想,提高各部门之间合作能力,减少部门之间信息壁垒,提高数据共享能力。项目工作组要切实担负起统筹协调职责,定期调度、及时研究、果断决策、协调解决项目建设中存在的问题,突破部门信息壁垒,推进信息资源共建共享。
    三是建议将现有地下管线信息管理中心升级为地下空间信息管理中心作为广州市地下空间信息统一管理的专门常务性机构,赋予其统一协调、管理职能,并配备人员、落实经费,加快广州市地下空间智能化建设的组织实施。
    3、加强地方法规和技术标准体系建设
    一是完善并建立具有广州特色的地下空间信息化管理技术标准,协调各地下空间管理权属单位统筹完善各专业数据标准,制定广州市层面的地下空间技术标准(包括地下空间测绘技术规程、动态更新技术规程、数据入库汇交标准等一系列)并作为广州市地方标准统一发布实施;
    二是适时推出《广州市地下空间规划建设与信息资源共享管理规定》,明确广州市地下空间的规划建设管理和信息资源共享规定,使大家有法可依,确保地下管线数据库的动态更新,满足我市地下空间信息资源共享的需要;
    三是尽快完善现有地下空间规划建设许可及其规划验收程序,统一验收标准,明确责任部门。对新建、改建、扩建的地下空间按新标准进行报建、验收,杜绝新的历史欠账。同时根据实际情况,组织力量对旧有地下空间档案进行分批整理,并逐步统一到新的管理平台中。
    4、创新工作机制,精心规划,分步推进
    一是明确建设规划,确立分阶段目标任务,建议从地下空间信息资源规划设计入手,加强实施,并制定相应考核指标体系,将目标与建设相结合、落实实施与应用效果相结合,分阶段逐步实施;
    二是加强实施层面设计,依托广州超级计算中心及互联网云计算技术,建立地下空间信息资源共建共享并相对集中统一管理工作模式,破解地下空间多头管理难以共享的难题,实现我市地下空间的智能化管理;
    三是加强资源共享,将资源利用与数据安全相结合,理顺工作关系,建立行之有效的管理制度和工作程序。建立和完善规划建设管理等职能部门的管理流程机制、城市地下空间信息动态管理机制、地下空间信息共建共享机制、重点工程服务机制、违法建设发现查处机制、定期修补测机制等方面机制建设,以提高地下空间及其档案信息的管理利用效率,提高地下空间信息数字资源的互换操作能力,实现我市地下空间信息数据交换和数据共享,服务于社会,提高数据资源利用效力;
    四是加强技术创新,实现地下空间智能化数据管理逐步向三维智能化数据管理过渡,进而与广州市地下空间信息化建设相结合,为广州市地下空间资料利用提供丰富信息资源数据;
    5、以地下空间信息资源数据库建设为抓手,推动地下空间信息智能化管理
    地下空间数据质量好坏直接影响数据资源应用水平,因此加强数据资源建设应为工作重中之重。
    一是加强数据整合力度,规整到一个部门、一个标准、一张图管理,实现地下空间数据库统一建设;
    二是加强政策经费支持力度,拿出专项资金,制定目标,重点建设,确保地下空间信息资源数据库尽快建设完成。同时考虑可持续发展原则,加强地下空间信息资源数据库动态更新机制建设,可考虑将其作为市政配套建设一部分,纳入政府资金支持,形成地下空间信息资源数据库建设长效机制建立;
    三是加强地下空间档案资源数据库建设,以完善地下空间档案平台为切入点,在现有的工作基础上,统筹各地下空间管理单位进行家底摸查工作,建立“电子档案”,以便日后实行动态管理。
 
   6、提高地下空间数据资源利用效能,为城乡规划、建设、管理、设施运营保驾护航,实现空间资源城市精细化管理,为市民提供安全舒适的基础设施保障
    一是在城乡规划编制过程中,要充分利用现有地上、地下空间数据资源,充分考虑地下空间负载能力,做好地下空间总体(专题)规划。涉及地下空间安排的控制性详细规划,应当对地下空间开发利用各项控制指标提出规划控制和引导要求,包括开发范围、深度、强度、使用性质、出入口位置、互连互通要求、人防建设要求、大型地下市政基础设施的安全保护区范围等。
    二是在城乡规划管理过程中,加强地下空间规划报建与竣工管理工作,严格落实地下空间规划报建与竣工阶段地下空间测量与摸查工作,并且将探查数据及时入库,实现地下空间数据资源动态更新,保证现势性。控制性详细规划应当注重做好地下空间开发利用与地面建设之间的协调,加强地下交通设施之间、地下交通设施与相邻地下公共活动场所之间的互连互通。
    三是加大地上、地下空间资源数据在政务、公共服务信息共享,提高地下空间资源利用效率。建立一体化的地下空间管理架构,利用地下空间信息共享平台,自动实现对地下空间的规划、勘察、设计、施工、运营、维护管理等过程中的各类信息(包括领导指示、部门转发、监管人员上报、预警监控、市民投诉等)进行任务分类,并分配到相应的职能部门,达到地下空间开发利用中规划、建设、人防、消防等管理部门之间的无缝协同配合,形成高效协同的地下空间管理模式,提高城市地下空间开发利用的综合管理效率。
    四是制定优惠扶持政策,提升城市地下空间开发利用的质量和水平,充分发挥地上、地下信息资源引领作用,提高地上、地下工程交叉施工风险管理能力与地上、地下空间共享能力。通过政策引导,充分利用地下空间信息资源共享平台,建立地下空间互连互通,鼓励开发商提供地下商业空间和地下公共交通设施、出入口和通道等,并及时进行地下空间资源数据更新。
    五是在地下空间设施安全运营过程中,要充分利用现有地下空间数据资源,结合“智慧广州”建设,做好运营监控与安全管理工作,力求实现地下空间基础设施全过程智能化安全运营。


 

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